No Acórdão 01163/2024‑9 – Plenário, o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE‑ES) analisou uma representação sobre a nomeação irregular de um assessor jurídico comissionado para atuar na Comissão Permanente de Licitação (CPL) e, principalmente, para emitir pareceres jurídicos, atribuição típica de Procurador de carreira. O entendimento do relator, que passou a integrar a jurisprudência do tribunal, é claro: a atuação de servidor comissionado nessa função configura irregularidade e viola os princípios da Advocacia Pública previstos na Constituição e na legislação de licitações.

O que aconteceu no caso analisado

No município de Vila Velha, a administração substituiu um Procurador de carreira, responsável pela assessoria jurídica da CPL, por um assessor jurídico em cargo de comissão, sem prévia aprovação em concurso público. O cargo foi criado ou lotado de forma que o servidor passou a emitir pareceres sobre editais, atos de licitação e decisões da Comissão, função que, na prática, é típica da Advocacia Pública municipal.

O TCE‑ES, ao analisar o caso, observou que:

• o assessor comissionado não era ocupante de cargo efetivo na carreira da advocacia pública (Procurador);
• o edital e o ato de nomeação conferiram a ele atribuições de emissão de pareceres em licitações, papel tradicionalmente reservado aos Procuradores concursados;
• o órgão não havia comprovado qualificação profissional equivalente, nem justificado a substituição do Procurador de carreira por um comissionado.

Diante disso, o tribunal entendeu que não se tratava apenas de “novo nome” na CPL, mas de usurpação de função típica da advocacia pública por ocupante de cargo em comissão.

Achado principal do TCE‑ES: “nomeação irregular e desempenho irregular da Advocacia Pública”

O ponto central destacado no acórdão é a “nomeação irregular de assessor jurídico, sem prévia aprovação em concurso público, e consequente desempenho irregular da Advocacia Pública por ocupante de cargo comissionado”. Em resumo, o que o TCE‑ES afirmou é que:

• a emissão de parecer jurídico em licitações – incluindo pareceres sobre editais, impugnações, esclarecimentos, homologação e decisões diversas – é função típica da Advocacia Pública;
• essa função, por exigir profissionalização, estabilidade e independência, deve ser exercida por Procuradores aprovados em concurso público, e não por assessores comissionados sem concurso;
• quando o ente substitui, sem fundamentação adequada, um Procurador de carreira por um assessor comissionado nessa função, viola o regime constitucional da advocacia pública e compromete a qualidade técnico‑jurídica das decisões licitatórias.

Esse entendimento já estava sendo sinalizado em informativos anteriores do TCE‑ES, mas o Acórdão 01163/2024‑9 consolida a posição de que a atuação de assessor jurídico comissionado em atividades típicas da advocacia pública, como a emissão de pareceres em licitações, é irregular.

O que é permitido e o que é proibido para o assessor comissionado

A decisão não significa que assessores jurídicos em cargo comissionado estejam proibidos de atuar em processos de licitação. O que o TCE‑ES reforça é a necessidade de limitar bem o papel deles:

• Proibido: exercer funções típicas de Procurador, como emitir parecer jurídico formal sobre editais, decisões de CPL, recursos, homologação, etc., quando isso não estiver reservado a ocupante de cargo efetivo na carreira da advocacia pública.
• Permitido: atuar como assessoramento técnico-administrativo, apoio processual, pesquisa de jurisprudência, organização de documentos, análise de documentos de habilitação (desde que não envolvam interpretação estritamente jurídica de cláusulas), e atividades que não substituam a opinião formal de Procurador.

Ou seja: o assessor comissionado pode auxiliar, pesquisar, organizar e apoiar, mas não pode tomar o lugar da Advocacia Pública na emissão de decisões jurídicas vinculantes sobre o procedimento licitatório.

Impacto do Acórdão 01163/2024‑9 na Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/21)

A Lei 14.133/21, assim como a legislação anterior, exige que os órgãos públicos estruturem adequadamente a gestão das contratações, com agentes de contratação, pregoeiros e órgãos internos de controle jurídico. O TCE‑ES, inclusive, já havia divulgado entendimento orientando que a nomeação de pregoeiros e agentes de contratação deva privilegiar servidores efetivos de carreira, com qualificação demonstrada.

Com este acórdão, o que se reforça é:

• a necessidade de separar claramente a função de assessoramento de rotina e de apoio, da função de emissão de parecer jurídico vinculante;
• a importância de manter na estrutura da advocacia pública o órgão responsável por opinar sobre legalidade, validade e riscos jurídicos dos procedimentos licitatórios;
• o risco de utilizar cargos comissionados para realizar intervenção técnico‑jurídica em edições, impugnações e decisões, o que pode ser considerado práxis contrária à independência e à especialidade da advocacia pública.

Para municípios, autarquias e fundações, o efeito prático é que eventuais nomeações de “assessores jurídicos comissionados” para opinar em licitações passam a ser mais suscetíveis de questionamento em controle externo, com risco de apontamentos de irregularidade, determinações de retorno de pareceres a Procuradores efetivos e até responsabilização de autoridades nomeantes.

Como isso afeta a CPL, licitantes e a governança de licitações

A decisão não muda apenas o regime interno do órgão, mas também o ambiente de confiança das licitações:

• Para a CPL: reforça a necessidade de ter, na linha de comando jurídico, Procurador ou órgão de advocacia pública, não apenas assessores políticos ou comissionados sem carreira. Isso aumenta a segurança jurídica das decisões.
• Para as empresas licitantes: cria um parâmetro claro de que decisões de licitação podem ser questionadas quando adotadas em desrespeito a essa linha de independência jurídica, pois a emissão de parecer por assessor comissionado pode ser considerada ato irregular.
• Para a gestão de licitações: obriga os entes a revisar sua estrutura interna de contratações, verificando se não estão transformando a “assessoria jurídica” em um cargo de comissão que, na prática, exerce função de Procurador, sem a devida qualificação e sem concurso.

Em outras palavras, o TCE‑ES está dizendo que tomar decisão jurídica em licitação é função de procurador, não de cargo de confiança. Essa linha separa atuação política/administrativa de função técnica‑jurídica, o que é essencial para a transparência, equidade e segurança do processo.

Conclusão: parecer jurídico em licitação é atribuição da advocacia pública, não do cargo de confiança

O Acórdão 01163/2024‑9 do TCE‑ES é um marco importante para o debate sobre quem pode, efetivamente, opinar juridicamente sobre o procedimento licitatório. A decisão deixa claro que a emissão de parecer jurídico em licitações deve ser exercida por Procuradores de carreira, aprovados em concurso, e não por assessores comissionados sem qualificação equivalente.

Para municípios, Estados e entes públicos, significa revisitar a estrutura de CPL, assessorias jurídicas e órgãos de advocacia, garantindo que decisões que envolvem interpretação jurídica formal sejam de responsabilidade da advocacia pública. Para licitantes, é mais um parâmetro para questionar decisões tomadas em desconformidade com esse princípio – e para advogados, uma orientação cristalina de que, no universo licitatório, parecer jurídico é função de procurador, não de cargo de confiança.

Se você atua com gestão de licitações, é servidor público, pregoeiro, membro de CPL ou representante de empresa licitante, vale levar esse precedente a sério, pois ele tende a ser citado cada vez mais em controle externo, consultorias jurídicas e pedidos de impugnação de atos de licitação.

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Fontes e referências

• Acórdão 01163/2024‑9 – Plenário, Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (TCE‑ES).
• Informativo de Jurisprudência nº 133 – TCE‑ES, sobre atuação de assessores jurídicos comissionados em atividades típicas da advocacia pública.
• Lei nº 14.133/2021 – Lei de Licitações e Contratos Administrativos (artigos sobre agentes de contratação, pregoeiros e gestão de contratações).
• Constituição Federal – prerrogativas e regime da advocacia pública, especialmente Procuradores Municipais, Estaduais e Federais.
• Artigos e análises doutrinárias sobre parecer jurídico em licitação, vedação ao servidor em cargo em comissão e impacto do Acórdão 01163/2024‑9.